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各级政府累计投入3000亿元农村饮水安全问题依然严峻
《经济》杂志社记者 乔宠如 / 时间:2016-05-05 07:49:26

  据经济网2016年4月20日讯 2000年以来,各级政府累计投入了约3000亿元财政资金,试图解决农村饮水安全问题。然而,在农村饮水安全工程纷纷建成投用后,农村居民的饮水问题依然严峻。3000亿元资金究竟用向何方?又是什么在威胁农村饮水安全?
  农饮水安全堪忧
  第一次打开正紫中学教师宿舍的水龙头时,薛杰简直不敢相信自己的眼睛。他看到,浑浊发黄、略带土腥味的液体从水管中汩汩流出,蓄满水桶,不一会儿,又沉淀出近半桶泥沙。“这么多年,一直在城市里生活,真的想不到自来水会是这样的。”
  薛杰是中国人民大学公共管理学院2013届本科毕业生。毕业后,他和其他9位同学一同前往四川省自贡市荣县支教。随后,他被分配至正紫镇正紫中学教高一语文和高二政治。
  “拧开镇上的任何一个自来水龙头,流出来的水不是黄色的,就是白色的。”薛杰说,“黄水”中含有大量泥沙同时伴有微弱“土腥”气味,若不经处理,仅可用于打扫卫生;“白水”则是由于水中漂白粉含量过高,以至于水面聚集着大量白色浮沫,呈现出奶白色。
  薛杰了解到,受经济条件限制,当地居民往往会取河沙等材料自制滤水装置。“拿一个大瓦罐,装满河沙,下面挖几个洞,上面接上水管。水流过河沙,就可以过滤掉一部分杂质。”
  尽管静置沉淀和过滤处理能够去除水中的大颗粒杂质,但其实水体仍然十分浑浊。“把二次过滤后的水烧开,看着还是脏,没办法喝,只能用来洗澡、洗衣服。基本上,镇里条件比较好的家庭,都会买桶装水或者瓶装水喝。”
  除了水质堪忧外,镇里还时常暂停自来水供应。“每个月都会停水一两回,每次停水一天左右。”为了保证供水稳定,正紫中学修建了水塔自动蓄水。“水进来,会先在水塔中静置三天,再出来的水,肉眼就已经看不到太夸张的杂质了。但是,这个办法还是比较粗糙的,大家食堂做的米饭里面,总能吃到沙子。”薛杰说。
   而在尚未接通自来水的村庄中,饮用水情况同样不容乐观。“我曾经到村子里做家访,有的学生家里自己打井,但是抽取的地下水水质其实也很糟糕。给我倒的开水,闻起来有腥味,看起来也很浑浊,口感更明显不如瓶装水和桶装水。”薛杰说,尽管饮用之后不会立即感到不适,但当地确实“怪病”很多,结石、胆囊息肉都是常见病。“不知道和水质有没有关系。”
  16年投入3000亿解决农饮水问题
  正紫镇及其周边村落居民的饮水问题不是个例。
  民间环保组织创绿中心的志愿者曾在2011~2013年间走访调研了北京、河北、云南、内蒙、广东等11个省(市)的近百个村庄和乡村学校。他们对其中的67个村庄居民饮水进行了检测,指标包括色度、浊度、pH、TDS、总硬度、氨氮、亚硝酸盐、铅和氰化物等17项,结果发现:17项指标均符合标准的村庄仅有32个,达标率不足50%;同时,由于绝大部分村庄的饮用水未经消毒,再加上管道疏于维护,农饮水细菌类指标超标非常普遍。
  实际上,早在1990年,原卫生部就曾在全国范围开展“农村改水”工作,试图解决农村居民“饮水难”的问题。
  2000年起,中央政府开始对农村安全饮水工程进行大规模投资。2000~2004年间,累计投入200多亿元,解决了6000万农村人口的饮水困难问题。
  2005年,水利部、国家发改委和原卫生部联合发布了《全国农村饮水安全现状调查评估报告》,界定出全国农村饮水不安全人口为3.23亿人,其中,水质不达标人口为2.26亿人。以当时7.45亿的农村人口总数计算,超过四成的农村居民都面临饮水安全问题。
  同年,国务院发布了《2005-2006年农村饮水安全应急工程规划》,以水质、水量、用水方便程度等指标衡量饮水安全,提出再用两年时间解决2120万农村人口的“饮水难”问题。
  此后的十年间,农村饮水问题由饮水解困提高到饮水安全,政府重视的程度与财政投入的资金量也在不断增加。
  “十一五”期间,全国农村饮水安全工程的规划总投资达1093亿元,累计解决了2.21亿农村人口的饮水安全问题,全国农村集中式供水人口比例提高到58%。人口较少民族、水库移民、华侨农场的饮水安全问题全部得到解决,规划明确的砷病区、血吸虫疫区等涉水重大病区的饮水安全问题全部得到解决,已查明的中重度氟病区的饮水安全问题基本得到解决。
  但《国务院关于保障饮用水安全工作情况的报告》显示,在此期间,还新增了饮水不安全人口1.96亿,截至2010年底,中国饮水不安全人口仍有2.98亿。
  其中,气候变化和地下水超采导致的地表水、地下水水源水量大幅减少或枯竭,使得一些原本已经通过工程方式解决饮水问题的地区重新返困;工业废水排放、农药化肥使用不合理、畜禽养殖和生活污水排放、农村垃圾处理不当等,又加剧了部分饮用水水源水质恶化;加之局部地区仍然存在氟超标、苦咸水和血吸虫问题,保障农村饮水安全困难重重。
  《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》在此背景下出台。中国政府计划,在2015年底解决2.98亿农村人口和11.4万所农村学校师生的安全饮水问题,并将集中供水率提高至80%。
  这一任务完成了吗?农村饮水主管部门——水利部的最新数据给出了肯定的答案。
  数据显示,“十二五”期间,农村饮水安全工程总投资达1768亿元,建设了23万多处集中式供水工程和50多万处分散式供水工程,解决了3亿多农村人口的饮水安全问题。5年来,农村集中式供水受益人口比例由58%提高到82%,自来水普及率达到了76%,农村供水保障率和水质合格率均有大幅提高。
  公允地说,近年来,我国在农饮水安全领域确实取得了明显的进步。但是,在农村饮水安全工程建成投用后,部分地区仍然存在种种饮水问题。原因何在?
  “重建轻管”威胁农饮水安全
   多位受访的水业专家、环保组织志愿者均对《经济》记者表示,各地的农村饮水安全工程,普遍存在“重建轻管”现象,缺乏完善的长效运行机制,使得工程效果大打折扣。
  顾名思义,“重建轻管”是指注重水利工程建设却忽视了工程的管理和维护。
  创绿中心的志愿者曾在走访调研中发现,由于水质不达标、工程前期勘探或设计存在不足、费用过高等,多个村庄的饮水工程被迫中止或在建成后停用。
  在湖北省襄阳市襄州区峪山镇中心学校,从镇上延伸的自来水引水管道水压不足,供水量难以保证。为解决师生饮水问题,有关部门又在学校内打了一口320米深的水井,但由于井水硬度超标,很快也被废弃。
  在湖南省湘潭市荷塘乡正江村,耗资150万元修建的深井及配套管网引水工程仅使用了一年,就因为泵压不足遭到废弃。
  在湖北省襄阳市老河口市艾家沟村,由于财政资金紧张,无法负担农饮工程的全部费用,而该村人均年收入仅为一两千元,村民亦难以承受户均800元的自来水入户费,即便主管道已经铺到村口,仍然迟迟未能实现自来水入户。
  “农村饮水工程的后续运营成本短缺导致难以进行有效的维护,专业管理人员短缺导致管理水平低下,这些都已经是不争的事实。”创绿中心“一杯干净水”项目负责人施丽玲在报告中写道。
  导致“轻管”现象的原因之一是人员匮乏。承担全国农村饮水安全工程“十一五”中期评估工作的中国国际工程咨询企业高级工程师曲永会曾撰文指出,在省级层面,全国三分之二的水利部门也只有一两人具体从事农村饮水安全工作;在县级层面,编制有限,技术人员少,力量薄弱,工作负荷重而经费不足,这都对工程建设的进度和质量产生了一定的影响。
  水价机制不完善也是造成“重建轻管”的重要因素。清华大学环境学院饮用水安全研究所所长、国家水专项专家组成员刘文君告诉《经济》记者,他曾实地验收过许多农村饮水安全项目,对于大多数农村饮水安全工程,“基本原则是,所有的工程费用都是国家出,运行费由老百姓自己出,但是,农村很多老百姓喝水从来没有交过钱”。
  在全国范围内,虽然大部分工程都按照规划要求,建立了管理机构和水费计量收费制度,但仍有地区实行按人头收费制度,一些地区甚至仍在喝“大锅水、福利水”。根据北京市第一次水务普查《农村供水工程普查成果》,除少数采用常规处理工艺的工程水厂征收水费外,其他工程均标记“不收费”。
  农饮水工程期待社会资本
  数据显示,2000年以来,投向农村饮水安全工程的资金总额已经超过3000亿元。分阶段来看,从“十五”到“十二五”,投入资金总额由200亿元上升至1768亿元,增幅明显;但从资金性质上看,几乎全部来源于各级政府的财政资金。
  同时,尽管目前我国农村集中式供水受益人口比例和自来水普及率均大幅提高,但“重建轻管”等现象的存在使得农村饮水问题依然严峻。特别是,水费征收困难已经极大地削弱了工程的可持续性。
  一项由水利部于2011年开展的农村饮水安全有关政策措施调研显示,在21个省(区、市)的2216处不同规模的集中式供水工程中,有八成项目工程年实收水费低于运行成本支出,近96%的工程年实收水费低于工程全成本。
  而根据政府工作报告提出的农村饮水安全巩固提升要求,到2020年,城乡自来水普及率要达到90%。全国人大代表、江西省水利科学院副院长傅琼华测算后指出,要想实现这个目标,江西未来将投资约416亿元。“这么大的投资,如果只依靠政府,将给地方财政带来巨大压力。”
  为此,她日前呼吁,除了依靠中央、省财政专项补贴和国家政策性银行的低息贷款以外,农村饮水安全工程也可以考虑引入社会资本,推行PPP(即公私合作模式)融资模式,弥合资金缺口。
  社会资本进入或将“无利可图”
  不过,在清华大学环境学院饮用水安全研究所所长、国家水专项专家组成员刘文君看来,社会资本进入的前景并不乐观。
  他告诉《经济》记者,分散、规模小是农村供水的最大特点,也大大增加了饮水安全工程的技术难度。“水处理技术也有规模效应,规模大了边际成本才会下降。如果规模不增大,很难降低成本。”刘文君担心,较高的成本将使得社会资本无利可图,不愿意进入农村饮水领域。
  傅琼华也承认,尽管政府在农村饮用水安全方面倾尽全力,但农村饮水安全工程规模小、质量差确实是不争的事实。“以江西省为例,2005年至2014年的10年间,全省共建成农村饮水安全工程6万余处。其中,日供水200吨以上的集中供水工程仅有1100余处,其他均为小型供水工程,每处工程的平均受益人数只有450人。同时,供水管网老化程度严重、漏损率高达40%;各处散小工程缺乏水质净化、消毒设施和检查设备,水质难以达标。”
  新技术降低农村饮水成本
  而在饮用水权威、住建部城镇供水组专家、清华大学教授王占生看来,已经在海南部分乡村应用的超滤膜技术,能够大大降低农村饮水安全成本,值得在全国范围内推广。
  “以前治理农村的水问题,主要的解决办法就是另找水源。假设这个地区水质不好,那大家就另外找一个好一点的水源,再拿管子引过来,这样做就会涉及大量资金投入。”王占生告诉《经济》记者,在北方的一些地区,对水处理装置要求又比较高,需要采取反渗透等技术,也为农村饮水工程的管理带来了麻烦。
  “在海南的一些乡,现在已经开始采用超滤膜技术。过滤一下,再给大家喝。”王占生说,与反渗透不同,超滤膜的成本并不高,但也可以去掉细菌病毒和胶体杂质。“浊度方面能够满足要求,细菌类指标方面也能达到标准。这两条满足了,农村的水问题就不大了。”
  据《海南日报》2016年1月报道:截至2014年年底,海南省共有海口、澄迈、儋州、琼海等16个市县56个乡镇和学校使用超滤膜净水技术。得益于这一技术的运用,全省近300万在册农村饮水不安全人口中,已有284.54万人的饮水安全问题得到解决。
  “城乡供水一体化”带来新机遇
  但在傅琼华看来,农村饮水诸多问题的根源在于,我国的自来水供给存在着城乡二元割裂。
  她指出,在体制上,城镇供水归住建部门管理,每个地级城市、县城及周边大的集镇,都有自来水企业,基本能达到城市供水标准,而农村的供水则归水利部门管理,规模小、覆盖低、服务差;在标准上,《城市供水条例》在1994年就由国务院颁布实施,对城市供水水源、工程建设、设施维护等都做出了详细规定,并对违反规定的行为制定了惩罚措施,但迄今为止,农村供水仍然缺乏国家和省级层面的标准规范,同一供水区域内,水费收取、水质监测频次等都十分随意。
  为此,江西省在“城乡供水一体化”方面开始了一些新的探索尝试。2009年,江西省乐平市政府以自来水企业的特许经营权和全部资产与江西省水投集团合作成立润泉企业,至2014年,企业与政府累计投资8.9亿元,供水能力由原来的3万吨增加至16.5万吨,覆盖人群由农村饮水工程初期的6.1万农村人口增加到全市89万人口。“不仅扩大了覆盖面,还提升了供水质量。”傅琼华说。
  实际上,“十一五”期间,水利部就曾在11个省(区、市)的26个县开展了农村饮水安全项目建设管理改革试点工作。“城乡供水一体化”也是改革模式之一,主要应用于离城镇较近的乡村。而远离城镇、人口稠密的乡村,则主要依赖“跨村镇联片集中供水”模式解决饮水问题。
  不过,在同济大学环境与工程学院教授陶涛看来,“城乡供水一体化”也可能会带来新问题。首先,供水管网建设投入存在产权不清的问题;其次,长距离管道运输带来的污染问题和水量漏损,将增加供水成本,水压控制和能耗问题也值得担忧。

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